Clausole inflazione, CdS respinge ricorso TIM e riforma sentenza TAR: norme AGCOM valide

Il Consiglio di Stato si è pronunciato in merito ai ricorsi di TIM e AGCOM contro la sentenza del TAR del Lazio relativa alla normativa AGCOM sulle clausole inflazione, respingendo l’appello di TIM sulle norme ritenute legittime dal TAR, mentre con l’accoglimento del ricorso di AGCOM alcuni commi precedentemente annullati sono stati ritenuti legittimi.

La sentenza del Consiglio di Stato (ecco il documento completo) in merito al ricorso presentato in appello da TIM sulla precedente sentenza del TAR del Lazio, e sul conseguente ricorso incidentale poi presentato dall’AGCOM, è stata pubblicata ieri, 8 Aprile 2026, in seguito alla decisione presa nella Camera di Consiglio del 31 Marzo 2026.

La questione riguarda dunque la delibera 307/23/CONS dell’AGCOM, pubblicata il 3 Gennaio 2024, ossia il nuovo regolamento che disciplina i contratti tra gli operatori di telefonia e i clienti finali, con cui sono state recepite le novità previste dal codice delle comunicazioni ed è stata anche introdotta una regolamentazione sulla possibilità per gli operatori di adeguare i prezzi delle offerte in base all’andamento dell’inflazione.

Dopo aver rinunciato alla sua clausola ISTAT sull’inflazione nel corso del 2024, TIM aveva presentato ricorso al TAR del Lazio proprio contro le norme introdotte dall’AGCOM che regolamentano le clausole di adeguamento dei prezzi in base all’inflazione per i contratti di telefonia mobile, come già raccontato da MondoMobileWeb.

In particolare, con la sentenza del TAR del Lazio pubblicata il 9 Dicembre 2024, il Tribunale ha accolto parzialmente il ricorso di TIM, limitatamente al secondo motivo di ricorso, annullando i commi 2, 4 e 7 dell’Articolo 8-quater, relativo alle clausole inflazione, della delibera AGCOM 307/23/CONS del 3 Gennaio 2024, mentre ha confermato gli altri commi contestati da TIM.

Pertanto, con questa sentenza il TAR aveva ritenuto illegittime le norme che, nel caso di utilizzo di percentuali aggiuntive rispetto al dato pubblico dell’inflazione, determinano per il cliente la possibilità di recedere gratuitamente, o che in caso di adeguamento superiore al 5% del canone il cliente ha la possibilità di passare senza costi ad un’altra offerta senza clausola di adeguamento all’inflazione.

Nel frattempo, il tema delle clausole per indicizzare all’inflazione i prezzi delle offerte di telefonia è tornato ad essere oggetto di discussione nei mesi scorsi, a Ottobre 2025, a causa di un emendamento al DDL Concorrenza 2025 che intendeva permettere agli operatori di usare queste clausole, presentato da alcuni Senatori ma poi successivamente ritirato a causa delle polemiche che si erano sollevate, aprendo alla possibilità di istituire un confronto istituzionale sulla tutela dei consumatori relativamente alle tariffe telefoniche.

Il CdS respinge l’appello di TIM sui commi che erano stati confermati dal TAR

Dunque, nonostante la sentenza parzialmente positiva, TIM ha proposto appello al Consiglio di Stato, limitatamente ai motivi di ricorso che erano stati respinti dal TAR del Lazio, quindi chiedendo l’error in iudicando sul primo, terzo e quarto motivo del ricorso di primo grado.

Nello specifico, l’operatore ha contestato le parti della sentenza del TAR che hanno confermato le norme dell’AGCOM relativamente al consenso esplicito del cliente per l’accettazione della modifica contrattuale che introduce la clausola di indicizzazione, alla nullità retroattiva delle clausole inflazione introdotte prima dell’entrata in vigore della delibera AGCOM senza il consenso esplicito del cliente e agli obblighi informativi nei confronti dei clienti.

Tuttavia, in tutti questi casi, il Consiglio di Stato ha ritenuti infondati i motivi di appello di TIM, confermando quanto già spiegato dal TAR nella sua sentenza.

Pertanto, anche il CdS ritiene necessario che il cliente esprima il proprio consenso per accettare l’introduzione di una clausola di adeguamento all’inflazione.

Allo stesso modo, il Consiglio di Stato ha ritenuto legittimo che le clausole già introdotte senza consenso siano state annullate, così come gli obblighi informativi per gli operatori previsti dalla delibera AGCOM.

Accolto parzialmente ricorso dell’AGCOM, confermata validità dei commi 2 e 4 sulle clausole inflazione

Nel corso del procedimento, si è costituita in giudizio l’AGCOM, chiedendo che il ricorso venga rigettato e proponendo anche appello incidentale avverso il capo della sentenza del TAR con cui veniva accolto l’originario secondo motivo di ricorso di TIM.

L’Autorità sostiene l’erroneità della sentenza del TAR nella parte in cui ha ritenuto che il potere esercitato sia privo di base legale.

Il TAR nella sua sentenza aveva infatti sostenuto che l’Autorità non aveva una base giuridica sufficiente per imporre limitazioni agli aumenti legati all’inflazione quando erano già stati accettati dai clienti nel contratto, e che non poteva costringere gli operatori a chiedere ogni volta un nuovo “sì” del cliente o a offrire un piano alternativo gratuito quando l’aumento supera il 5%.

In particolare, come ricorda il CdS, la sentenza del TAR appellata fonda l’annullamento dei commi 2, 4 e 7 dell’Articolo 8‑quater della delibera AGCOM 307/23/CONS sulla premessa secondo cui l’Autorità avrebbe introdotto un meccanismo di opt‑out privo di fondamento normativo, subordinando l’efficacia di clausole contrattuali già accettate a una nuova manifestazione di volontà dell’utente.

Tuttavia, secondo il giudizio del Consiglio di Stato, tutto ciò è solo parzialmente condivisibile.

In merito ai commi 2 e 4 dell’Articolo 8-quater, secondo il CdS la ricostruzione del TAR non considera pienamente la natura e la finalità dell’intervento regolatorio, né il quadro normativo europeo e nazionale che impone agli operatori “standard elevati di trasparenza, comprensibilità e prevedibilità delle condizioni economiche del contratto”.

Ad avviso del Cds, la portata della sentenza CGUE C‑326/14 richiamata dal TAR non è come l’ha interpretato il primo giudice.

Come riporta il CdS, la Corte di Giustizia ha chiarito che solo un meccanismo di adeguamento tariffario basato esclusivamente su un indice pubblico dei prezzi al consumo (“chiaro, predeterminato e oggettivo, non soggetto a discrezionalità dell’operatore”) è idoneo a escludere l’applicazione dello ius variandi (che legittima il diritto di recesso senza costi).

Invece, secondo il Consiglio di Stato, il TAR ha isolato il passaggio della sentenza, senza dare il giusto peso al suo significato sistemico: l’assenza del diritto di recesso è ammessa solo quando l’aumento è integralmente “ancorato” a parametri pubblici e non influenza la posizione contrattuale dell’utente rispetto a quanto pattuito.

L’introduzione di percentuali aggiuntive rispetto all’indice ISTAT non risulta essere oggettiva, non è predeterminata, non è necessaria al mantenimento del valore reale del corrispettivo e non deriva da un meccanismo pubblico. Essa può essere variabile, eventuale o applicata diversamente a seconda dell’offerta.

A questo proposito, il CdS sottolinea che tali caratteri rappresentano invece ciò che, secondo la Corte di Giustizia, altera la situazione contrattuale dell’utente, rendendo doverosa l’applicazione delle garanzie sullo ius variandi.

Inoltre, secondo il Consiglio di Stato, nella sentenza del TAR il primo giudice ha assunto che il mark‑up sia un elemento “predeterminabile”, dunque compatibile con esigenze di trasparenza. Tuttavia, al contrario dell’accertamento del TAR, secondo il CdS la percentuale aggiuntiva risulta essere uno strumento discrezionale

La sua applicazione crea un incremento tariffario aggiuntivo rispetto all’effettiva inflazione, determinando un onere economico ulteriore non riconducibile alla funzione di mantenimento del valore reale del corrispettivo. Da tutto ciò, secondo il Consiglio di Stato, discende che la clausola non supera il “test” di trasparenza indicato dalla CGUE.

Pertanto, il Consiglio di Stato ritiene che i commi 2 e 4 dell’Articolo 8-quater della delibera AGCOM sono conformi all’Articolo 98 septies-decies ed alla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, potendo accertare che la disciplina di cui al comma 2 non prevede il recesso in quanto si tratta di un adeguamento basato su indici oggettivi e non si tratta di una modifica del contratto (ed in questi termini si è espressa la CGUE) e la regola di cui al comma 4 disciplina la modifica del contratto e quindi si applica il recesso.

Diversamente, il Consiglio di Stato non ha accolto il ricorso di AGCOM contro le conclusione della sentenza del TAR del Lazio sul comma 7, il quale prevede che, in caso di superamento dell’indicizzazione (già accordata) oltre il 5%, il cliente può passare gratuitamente a un’offerta senza indicizzazione.

Infatti, confermando quanto stabilito dal TAR, secondo il Consiglio di Stato non emerge un preciso potere dell’Autorità di conformare il contenuto del contratto tra operatore e utente, anche quando le parti abbiano predisposto le clausole di indicizzazione in piena conformità alle indicazioni della delibera AGCOM.

In particolare, le norme indicate nella difesa dell’AGCOM, per il CdS non attribuiscono all’Autorità il potere di riequilibrare il rapporto, imponendo all’operatore di offrire al cliente (ogniqualvolta la sopravvenienza inflattiva superi una certa soglia) il passaggio a “un’offerta di analoghe caratteristiche che non preveda il meccanismo di adeguamento”.

Dunque, il Consiglio di Stato in questo caso ha ritenuto di confermare il dispositivo di annullamento del TAR relativamente al comma 7 della delibera.

Alla luce di queste considerazioni, l’appello incidentale dell’AGCOM è stato ritenuto dal CdS parzialmente fondato per quanto riguarda i commi 2 e 4 dell’Articolo 8-quater, mentre si conferma l’illegittimità di quanto previsto dal comma 7 del medesimo articolo della delibera 307/23/CONS.

In questo modo, con la sentenza del Consiglio di Stato, oltre ad aver respinto l’appello di TIM, con l’accoglimento parziale dell’appello incidentale di AGCOM, riforma parzialmente la sentenza del TAR impugnata, confermando l’accoglimento del ricorso di primo grado presentato da TIM limitatamente al comma 7 dell’Articolo 8-quater dell’allegato B della delibera AGCOM 307/23/CONS.

La dichiarazione dell’Associazione Udicon

Nel corso del procedimento è intervenuta anche l’Associazione Udicon, che aveva chiesto al Consiglio di Stato il rigetto dell’appello di TIM e l’accoglimento dell’appello incidentale dell’AGCOM.

In seguito alla pubblicazione della sentenza del Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso di TIM sull’indicizzazione delle bollette telefoniche, è arrivato il commento dell’Associazione Udicon, con la seguente dichiarazione di Martina Donini, Presidente Nazionale di Udicon:

“Accogliamo con grande soddisfazione la sentenza del Consiglio di Stato: confermate le tutele per i consumatori e la regolazione AGCOM che avevamo richiesto. L’indicizzazione delle tariffe non può essere imposta con una semplice comunicazione, ma richiede un consenso esplicito e informato.

La conferma di queste regole rappresenta un risultato fondamentale, soprattutto in un periodo in cui il rischio di shock dei prezzi è concreto. L’indicizzazione non può diventare uno strumento per introdurre aumenti automatici e imprevedibili a danno delle famiglie.

Ringraziamo gli avvocati Donato Patera e Giuseppe Catalano per il prezioso lavoro svolto in questa battaglia legale che rafforza il ruolo di Udicon come punto di riferimento per la tutela dei diritti dei consumatori. Continueremo a vigilare affinché queste tutele vengano pienamente rispettate”.

Attraverso il suo comunicato, Udicon ha quindi affermato di accogliere favorevolmente la sentenza, che ha così confermato quanto richiesto dall’Associazione, e cioè che per questo tipo di modifiche contrattuali è necessario un consenso esplicito e informato.

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